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【都市規劃】國土規劃(上)

為因應氣候變遷、確保國土安全,保育自然環境與人文資產,促進資源與產業合理配置,強化國土整合管理機制,並復育環境敏感與國土破壞地區,追求國家永續發展,特制定本法。(國土計畫法第一條)
民國一百零五年通過國土計畫法後,便準備全國國土計畫、縣市國土計畫及相關子法等配套措施的制定,將於民國一百一十四年正式上路取代並廢止區域計畫法。國土計畫期望建立全國性資源保育及利用的空間發展計畫,擬定全國的目標性、政策性及整體性指導原則,以計畫引導安全(環境面)、有序(經濟面)、和諧(社會面)的永續發展目標。本篇將從國土規劃的預設價值談起,討論兩個國土計畫中引入的重要概念,最後介紹未來的計畫體系和國土規劃流程。

預設價值:永續發展

國土計畫的預設價值是追求國家永續發展,在此之下分成安全、有序、和諧三個面向來達成。「安全」旨在建立一個健全的國土永續環境,提供社會與經濟發展,保護自然及人文資產、建立災害風險管理與復育退化地區。「有序」在考量環境容受力的前提下,提供各類發展活動所需的空間,協調土地資源與產業需求,創造區域經濟發展之成長動能。「和諧」建立在公平正義的社會發展,從生活品質、文教醫療到文化多元,打造共榮的社會生活型態。
國土計畫法期望透過計畫來引導空間發展、建立空間使用秩序並改善規劃程序。計畫引導發展建立在明確且高度共識的願景目標之下,協商計畫競合問題;空間上將全國陸域及海域劃設四大功能分區、十九種分類及二十一種使用地編定與導入重疊管制,賦予每一種土地分類價值來引導其發展走向。規劃程序上建立國土監測機制並整合其資訊、導入民眾參與程序與權利救濟管道,讓規劃程序能夠建立在資訊基礎與民眾導向之上。

重要概念:重疊管制

重疊管制是在一宗土地上套用多個管制標準,例如在環境敏感地帶上可能會有都市計畫加上環境法規,或者鄰近航空站的土地有民航禁限建等。國土計畫中礙於部分具國土保育價值的土地會依據原區域計畫法核發的開發許可、都市計畫、國家公園計畫等管制,無法劃設國土保育地區。為落實國土保育精神,這些地區若符合國土保育劃設原則,國土保育地區的土地使用指導事項得重疊管制。

重要概念:成長管理

成長管理是一種土地管制概念,其隱含者:目標、限制及發展規範。透過各種方法或策略,考量各種限制因子與規範未來開發方式,來達成發展目標。在國土計畫法中,永續發展是預設價值,在此之下有提升環境品質、促進經濟發展、維護社會公義三個構面。考量自然環境容受力,公共設施服務水準與財務成本、使用權利義務及損益公平性之均衡,規範未來「城鄉發展」的總量、型態、區位及時程。
目前全國國土計畫的成長管理,分別針對:農地、公共設施及環境品質、社會經濟面相擬定策略,並規範城鄉發展的總量、區位及順序,且建議相關執行工具(回饋機制、負擔開發義務、公共設施闢建與都市發展時程、公有土地活化機制)。

空間規劃體系

未來空間計畫體系將會由最上位的全國國土計畫制定指導事項與發展策略,下有各縣市的縣市國土計畫訂定計畫具體內容與管制原則。國土計畫之下有都市計畫、國家公園計畫,除非違背國土計畫,原則上分別依據都市計畫及國家公園計畫之規定。各目的事業主管機關所辦理之性質重要且具一定規模之部門計畫,應於先期規劃階段徵詢意見並遵循國土計畫之指導,若計畫發生競合時,應報請協調。
在學界有些討論關於國土計畫的「指導」權限有多大,下位的都市計畫、國家公園計畫若必須「遵守」是否會違背地方自治的精神?另外,國土計畫法功能分區分類下土地管制會落到都市、國家公園和使用地編定,而使用地編定直接規範上位階的國土計畫法中,是否會影響到國土計畫法的原則性框架,也值得討論。

規劃程序(1):國土資訊

一個完整的規劃應建立在事實基礎上來辨識課題與擬定對策,因此在在展開國土計畫前必須先建立、蒐集、協調及整合各機關之國土規劃基礎資訊與環境敏感地等相關資料。目前從事的監測工作包含國土利用現況調查和土地利用監測。「國土利用現況調查」可分為土地利用調查和土地覆蓋調查兩個部分,前者針對自然和人文社會的土地使用,後者則是觀測地景環境之規模及分布。「土地利用監測」是一種長時間觀測土地使用變遷的工作,透過分析、比對、判釋不同時期的影像,找出變異點並查證與追蹤管考。
除了國土規劃機關外,經濟部、農業委員會、地質調查所等機關也會進行相關的監測,有關機關應配合提供相關資料,並且整合成單一資料庫,便利於規劃作業。而相關資訊也應依政府資訊公開法以適當的形式公開,供民眾參閱,這些資料基礎也將成為民眾參與討論時的事實依據。

規劃程序(2):計畫形成

國土計畫的制定程序可分為:擬定/變更、審議、核定、(復議)、公告、實施、通盤檢討。計畫擬定應基於資訊與民意基礎,並且廣泛蒐集各方(權益關係人、目的事業主管機關等)意見。計畫審議由擬定計畫之上級機關負責,並應於審議前透過公開展覽、公聽會等方式蒐集人民意見。計畫核定後於三十日內公告實施,並應於有關縣市政府、鄉鎮市區公所以各種方式公開展覽達九十日。國土計畫公告實施後,都市計畫及國家公園計畫應按國土計畫內容進行必要之擬定或變更。通盤檢討週期全國國土計畫為每十年一次、縣市國土計畫為每五年一次,變更程序同前。

規劃程序(3):民眾參與

在整體規劃程序中,可依據參與的時機分為提前性參與和終局性參與。「提前性參與」包含國土資訊公開、擬定階段座談會,能夠在計畫開始進行前提供未來的發展想法。「終局性參與」是指在計畫後、核定前,公告周知並給予民眾意見反映的管道,例如:公開展覽、公聽會、國土計畫審議會。目前多數民眾參與的管道多為終局性參與,計畫已完成的情形下不大可能有大幅度的改動,因此成效有限。未來應導入計畫前與計畫中的民眾參與機制(願景制定、計畫中說明會等),可以減少計畫形成之後與民眾期望不符的衝突產生機會。
民眾參與階梯理論將民眾參與密度分成八個等級:操縱、治療與教育、通知、諮詢、安撫與協商、夥伴關係、授予權力、公民主控(由低到高)。而在國土計畫中,「公開展覽、公聽會、國土資訊公開」等管道能夠告知民眾相關的資訊,屬於通知等級;在「擬定計畫」時應邀集民間團體參與,此時民眾能夠表達自身看法,屬於諮詢階段;在「公開展覽階段」,民眾能夠以書面的方式陳述意見,並在與計畫一併送交主管機關審議,屬於安撫與協商等級;在「國土計畫審議會」中的代表也包含民間團體,民眾可以直接參與決策過程,屬於夥伴關係等級。在目前國土計畫的民眾參與方式,多仍停留在公開資訊與意見參考等級,難以在國土計畫的實質規劃程序中發揮影響力,雖然在國土計畫審議會中會遴聘民間團體,但可預期的將會是主要的大型團體,一般民眾仍不易參與決策過程。

參考資料

國土計畫法,行政院內政部。
國土利用現況調查辦法,內政部營建署。
土地利用監測辦法,內政部營建署。
全國國土計畫(報行政院審議版),行政院內政部。
全國國土計畫(核定版),行政院內政部。
95年度國土規劃總顧問案­,議題一:國土規劃成長管理策略、機制與配套措施成果報告。財團法人國土規劃及不動產資訊中心。
林明鏘(2018)。國土計畫法學研究,增訂二版。臺北市:元照。
謝哲勝(主編)(2018)。全國國土計畫草案評析。臺北市:元照。
下期預告:國土規劃(下)
#國土計畫法  #永續發展  #規劃理念  #民眾參與 
分類:生活

現為都市計劃學系學生,關注領域包括:都市規劃與設計、交通運輸系統、生態與永續發展。這裡像是我的學習筆記,記錄各種我有興趣的主題,也歡迎讀者留言討論不同的觀點或看法。

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