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國土規劃(下)

國土空間的基本概念

從國土的角度思考空間規劃,一般而言分為自然區、生產區和聚落區三種分類,在國土計畫的功能分區中即為:國土保育地區、農業發展地區和城鄉發展地區,三種分類分別對應到「自然環境的保育保存和限制開發地區」、「資源的開發與生產地區」和「人類聚落與開發地區」。在土地分類後依據分區不同的特性給予原則性的定位,以確保空間有秩序的發展,並且尊重實際地區不同的因子,有各地因地制宜的措施,例如:特定區域計畫、都會區域計畫、國土復育計畫等。此外,臺灣是個海島國家自古以來就與海洋有密切的關聯,空間治理上對於海洋的管制多為限制,在國土計畫中劃設海洋資源地區,以促進海洋資源的永續利用與多元發展,強化我們與海的連結並彰顯海島國家的價值。

國土保育地區

國土保育地區涵蓋了各種環境敏感地區、自然景觀資源區、國家公園等地區,以國土保育、保安為目的,維護天然資源並且防止人為破壞。國土保育地區應在合理的規範下限制開發行為已達保育保安目的,以免又回到過去區域計畫法的亂象。自然環境的價值不只具有生產資源(直接效用),還能夠調節整體生態系統(間接效用),甚至能提供文化服務(內生價值),然而落實到實務土地管制上,願景價值和居民財產權與開發權的衝突要如何排解,除了形而上的共識之外,規劃者也必須要好好思考居民的既有權益。

農業發展地區

農業發展地區包含各種不同類型的農地,並以其耕作條件區分,積極保護農業生產環境和基礎設施。為了確保糧食安全,除了生產環境和基礎設施外,也應保有農地的完整性;並且依據農業生產環境條件,調和耕種面積和人為設施比例,避免過去農舍和農地工廠的亂象再度上演。農地不僅是生產環境,更能作為人類聚落發展(城鄉發展地區)和自然環境(國土保育地區)的過度帶,能夠讓人們更適度的親近自然環境而不至於過渡打擾。

城鄉發展地區

城鄉發展地區主要包含都市、鄉村聚落、工業區和重大發展計畫(地區),期望創造寧適和諧的生活環境及有效率的生產環境。在集約發展的概念下朝緊湊都市(compact city)的概念發展,都市土地高密度而有秩序的使用,並且透過成長管理來限制發展範圍的擴張,確保不會影響到國土保育地區和農業發展地區的定位與使用。有別於過去需求導向的都市計畫(如:訂定計畫人口、預測產業發展等),城鄉發展地區引入了容受力的觀念,都市計畫、部門計畫和產業發展都應考量容受力的限制,而非漫無目的的擴張。

海洋資源地區

海洋資源地區涵蓋了我國領海及內水的海面、水體、海床及底土,概念上以協調使用之競合以達成多元使用的空間。有別於其他陸域空間,在海洋空間規劃上我國的經驗較為缺乏,在目前的國土計畫的體系中也僅原則性的訂定規範,也無相關子法更進一步闡釋。筆者認為未來的走向大致有二:一種為類似現行環境法規的概念,以海域管理法、海岸管理法等法規與現有國土計畫重疊管制;或者授權子法以績效分區管制的概念引導海洋活動的發展。

特定區域、都會區域

前述的四大功能分區劃設是由縣市國土計畫所劃設,也因此實務規劃上有機率受限於行政疆界,然而許多課題無法透過單一縣市獨自解決,例如:都會區治理、流域治理、原住民族區域等,因而產生了這種跨行政區域的計畫,就不同課題所涉及的層面研擬計畫。

國土復育

國土復育是基於土地具有災害潛勢或生態危機之土地,以擬定實質工程或管理手法等實際作為進行積極的復育行動。不同於前述的功能分區以實體空間劃分且彼此互斥,國土復育是一個目標導向的國土管制手段,具有明確的標的時才會劃設,在復育完畢後就會解編,並非永久性的土地管制分區。

結語

國土計畫的制定,將我們從過去開發導向的思維轉變成永續發展的概念,透過國土計畫的上位性來引導整體空間有序發展,避免過多的經濟開發破壞環境安全,並促進社會和諧共榮發展。國土計畫透過成長管理的引入,來避免開發行為(城鄉發展地區)過度擴張,由土地容受力、糧食安全、城鄉發展總量的供給面來限制,而非過去由計畫人口或經濟建設等需求面來主導。此外也在規劃程序上導入資訊基礎和民眾參與,有助於誘發更多有意義的討論和參與水平。
國土資訊的公開能夠使規劃師與民眾之間的討論能夠建立在事實基礎上,而非淪為建設平權的道德勸說。民眾參與的價值在於表達自身對於願景定位的想法,規劃師在這之中應扮演協助與協調的角色,協助民眾理解資料背後的意涵與告知每項決策的利與不利、協調民眾間的利益衝突以及公益與私利之間的衝突。永續發展是國土計畫的願景,然而當其與私人利益衝突時,應當去排解而不是用道德壓力勸說,當永續發展的願景有高度共識時,我們才有可能一起前進。

參考資料

國土計畫法,行政院內政部。
國土利用現況調查辦法,內政部營建署。
全國國土計畫(報行政院審議版),行政院內政部。
全國國土計畫(核定版),行政院內政部。
林明鏘(2018)。國土計畫法學研究,增訂二版。臺北市:元照。
謝哲勝(主編)(2018)。全國國土計畫草案評析。臺北市:元照。
下期預告:偉大城市的誕生與衰亡
#國土計畫  #功能分區  #規劃理念  #永續發展  #成長管理 
分類:學習

現為都市計劃學系學生,關注領域包括:都市規劃與設計、交通運輸系統、生態與永續發展。這裡像是我的學習筆記,記錄各種我有興趣的主題,也歡迎讀者留言討論不同的觀點或看法。

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