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【都市規劃】空間規劃與管制的概念演進

規劃的目的在於引導發展,透過管制開發行為走向願景。一百多年來,空間規劃與管制手法,已隨著時代的變遷產生了不同的方法與手段。從最開始的藍圖式規劃與分區管制,到因應分區管制的反思產生了彈性分區管制,環境保護的觀念帶出了成長管理與永續發展的觀念,直到最近因應人口減少開始有了萎縮都市的議題。

空間規劃

土地使用規劃的目的在於引導空間有秩序的發展,將土地的所有權與使用權分離,藉由規範土地的建築行為與開發行為,解決其外部性,並且提供各種公共設施與與解決土地資訊不對等的情形。隨著時代演進,空間計畫不再僅是解決土地市場失靈的手段,逐漸成為了國家或都市發展願景的空間策略計畫,藉由計畫引導各種開發行為來達成願景。
空間規劃的重點在於機能或活動的分派,引導空間的有效利用。在國土規劃尺度,通常著重在自然環境、資源生產、人類活動的空間協調;而在都市尺度,會將焦點放在住宅、商業、工業、公園綠地、機關設施等的區位布設。計畫的本質在定位的空間發展型態,但具體的落實仍需要透過土地使用管制來規範各種建築行為與開發行為,將想像化為現實。

分區管制

管制手法隨時間的演進產生出了不同的方法,最一開始的「土地使用分區管制(zoning)」最為大家熟知,是目前為止最廣泛使用,也是後續許多管制手法的原型。一般而言,土地使用分區管制會包含兩個部分:土地使用分區圖和土地使用管制規則,前者對於空間的功能或機能分派,後者規範不同分區的建築行為與開發行為(如:建築量體、開放空間、活動型態等)。

彈性分區管制

然而,土地使用分區管制被批判太過僵化,無法彈性因應都市實際發展需求,衍生出了各種彈性使用分區的概念,例如:契約分區(contract zoning)、重疊分區(overlay zoning)、績效分區(performance zoning)、浮動分區(floating zoning)、條件式分區(conditional zoning)、投票式分區(ballot-box zoning);又或者對於開發行為的彈性作為,如:計畫單元整體開發(planned unit development)、發展權移轉(transfer development rights)、獎勵式分區(incentive zoning)等。不同方法有其適用的時空背景,這些工具的使用因先了解其原理,再轉化成適合我們的形式。
在我國除了土地使用分區之外,也有許多彈性分區管制的例子。區域計畫法對於非都市土地的開發許可是用了條件式分區的概念,但在實務上卻缺少計畫引導的判斷依據。都市更新、綠建築、無障礙(通用設計)透過容積獎勵的方式引導建築行為,是一種獎勵式分區的形式。區段徵收、市地重劃利用了計畫單元整體開發的概念,透過土地整合與開發者的回饋闢建公共設施與整體開發。環境敏感地的規範類似於績效分區與重疊管制的概念套用在空間計畫體系中,而即將正式上路的國土計畫法的國土保育地區也會用重疊管制的概念套疊到其他分區上。

成長管理

後來隨著環保意識抬頭,空間規劃開始有了成長上限的概念,不在像過去的管制是為了解決外部性與開發行為,透過成長邊線等概念從供給面切入,進入了「成長管理」的階段。最開始成長管理的概念是不成長或緩慢成長等「成長管制」的概念;後來漸漸演變成有計畫的成長,如連貫性的計畫、開發與公共設施的一致性、密集發展、平價住宅、自然資源保護、經濟策略、計畫引導、使用者付費、共識性等。密集發展與新都市主義有關,衍伸出了緊湊都市(compact city)、大眾運輸導向都市(TOD)等都市型態。這些思維逐漸形成了永續發展的概念與模型。而我國的國土計畫法也將成長管理列為基本原則之一。

萎縮都市

近年來在日本、韓國、臺灣等國家有人口減少的現象,「萎縮都市(shrinking city)」的概念漸漸被提出。萎縮都市不同於都市擴張可以用計畫引導,他會隨機出現在都市的任何一角。萎縮都市帶來的是都市建成環境的衰敗,需要透過都市更新、都市再生等手法重新活化。有別與過去開發導向的思維,這個階段身為規劃師的我們「再發展」成為了我們首要面對的議題。

結語

不同的規劃與管制手法,反應出當代的規劃師如何解決當代所面對的課題,對於這些管制工具的使用,我們應當針對時空背景做適當的調整。面對疫情的去空間化,在都市規劃上也出現了十五分鐘城市 (15-minute city)、tactical urbanism等概念被提出。這些理念的價值在於當代解決問題的想法,以及我們如何應用與轉化到我們當今的課題之中。

參考資料

Philip R. Berke, David R. Godschalk, Edward J. Kaiser & Daniel A. Rodriguez (2009)。都市土地使用規劃(第五版)(薩支平譯)。臺北市:五南(2006)。
邊泰明(2018)。土地使用規劃與財產權,第二版。臺北市:詹氏。
賴宗裕、陳立夫、詹士樑、徐國城(2013)。我國合理土地使用分區管制與使用管理制度之研究。行政院國家發展委員會,委託國立政治大學。
響庭伸(2020)。摺疊都市(林書嫻譯)。臺北市:臉譜(2015)。
#都計日常  #空間規劃  #土地使用管制  #分區管制  #成長管理 
分類:科技

現為都市計劃學系學生,關注領域包括:都市規劃與設計、交通運輸系統、生態與永續發展。這裡像是我的學習筆記,記錄各種我有興趣的主題,也歡迎讀者留言討論不同的觀點或看法。

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